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钮文新:让改革释放万亿财力——货币政策、财政政策需要更加协调

《中国经济周刊》首席研究员 钮文新

按照中央政治局给出的判断,当前全球疫情和世界经济形势仍然严峻复杂,我国发展面临的挑战前所未有。其实,这个“前所未有”大家都能想到,而面对这个“前所未有”,确保中国经济社会健康平稳运行,对于政府工作而言,挑战恐怕同样前所未有。

“两会”马上就要召开了,如何排兵布阵?如何唤起各方力量带领人民攻坚克难?这是中央政府要向全国人民讲清楚的问题,也是全国人民翘首以待的。政府要担当,就必须要有足够的财力,但如何才能在财政收入减少、财政支出加大、政府债务风险有增无减的前提下,既让政府筹集到足够的财力,又不让政府债务风险超出可控范畴,这同样考验政府的智慧。

“扎实做好‘六稳’工作,全面落实‘六保’任务,坚定实施扩大内需战略,维护经济发展和社会稳定大局,确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务,全面建成小康社会”。如果按照中央政治局对“今年政府工作”提出要求,各级政府财力必须获得超额补充。有预计认为,今年政府赤字可能会超过GDP的3%,国债发行规模也将达到万亿以上规模。

如何才能实现如此规模的财力筹集?按照中国40年改革开放的成功经验,我们必须向改革要方法、要潜力,正如中央提出的:“坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,坚持以供给侧结构性改革为主线,坚持以改革开放为动力推动高质量发展”。

怎样的改革可以达到“充分释放财政潜力”的目标?我们的建议是:国债管理制度从“赤字管理模式”转变为“余额管理模式”。

一直以来,中国国债管理采用的是“赤字管理模式”:每年政府按照工作目标提出财政收支预算,并以此计算出财政赤字数额,然后报请全国人民代表大会批准,赤字是多少就发多少国债;但在“余额管理模式”下,每年全国人民代表大会依据政府收支目标批准一个“国债年度余额”,也就是“市场存量数字”,同时要求政府国债发行的年度余额不超过这个额度即可。

余额管理模式有什么好处?

第一,给了政府较为宽松的财政手段,即在年度之内,可以滚动发行短期(比如3月期、半年期、9月期,甚至364天期)国债,只要当年发行、当年兑付,则这笔国债收入可以不计入国债余额,使得国债余额不超出全国人民代表大会批准的数额。

第二,如果财政可以通过“不跨年的滚动发行”短期国债,则可使财政自然增加数千亿、甚至上万亿元国债收入。

第三,短期国债滚动发行,为中央银行提供了更多期限品种的“最高级别的货币政策工具”,并使得中国国债收益率曲线更加准确、完整、有效。

第四,短期国债发行将成为财政部门和货币当局——两大宏观政策部门的黏合剂,强化两大宏观经济部门的配合,使得中国宏观经济政策更加高效。这点尤为重要。历史地看,中国央行和财政部的配合并不十分理想,国债余额管理迟迟不能推出与此也有很大关系。如今,面对前所未有的挑战,全国人民需要团结一致共克时艰。那么,作为政府工作的左膀右臂当然需要更加紧密地配合、协调,为实现党对人民的承诺而共同努力。

第五,挤出单一以控制货币流动性为目标的央票,替换为短期国债的滚动发行,即不影响央行控制货币的需求,又能为国家带来一笔巨大财力,两全其美;

第六,在国家经济社会艰难的时刻,通过改革释放财政能力,不会过度增加政府债务风险。

依据央行数据,2019年,中国政府债券余额为37.73万亿元,相对99万亿元的GDP而言,只有38%。按照欧盟60%的安全警戒线,中国国债确有较大幅度的提升能力。但是,需要量力而为,如果可以实施“国债余额管理”,那将会使中国政府债务率的提升速度大大降低,而确保其长期稳定在安全线之内。

责编:吕江涛

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